【论文】从“犯罪情报共享”到“情报融合”再到“情报透明”

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基于演进视角的美国情报共享研究

 ———从“犯罪情报共享”到“情报融合”再到“情报透明

摘 要 

[目的/意义]

情报共享问题是世界各国所面临的普遍难题,“9.11”事件之后,美国高度重视情报共享问题探究。基于历史演进视角的美国情报共享研究有助于为我国公安机关情报共享与相关部门协同合作开启新思路。 

[方法/过程]通过解读美国情报共享战略文件等公开资料,立足于历史演进视角对美国不同时期所提出的“犯罪情报共享”“情报融合”“情报透明”理念进行分析,梳理明确美国情报共享的历史发展轨迹。

[结果/结论]参照美国情报共享经验和理念,我国公安情报改革可以在打造情报共享战略框架、制定情报共享隐私政策与标准、理顺情报共享关系脉络、强化情报共享保密等方面寻求实现公安情报多源共享的新突破。

关键词 犯罪情报共享 情报融合 情报透明 

中图分类号 D035.31 文献标识码 A 

文章编号 1002-1965( 2018) 03-0011-04 

引用格式 张 鹏,周西平.基于演进视角的美国情报共享研究[ J] .情报杂志, 2018, 37(3):11-14. DOI 10.3969/j.issn.1002-1965.201705447

引 言

“9.11”恐怖袭击事件的发生,证实了美国情报界由于不能有效共享情报而犯下的致命性错误[1]。在情报主导警务理念全球化和犯罪形势严峻的高压下,推动情报共享改革已成为各国所达成的共识。纵观美国每一次恐怖袭击惨案的发生,都意味着其情报工作的失误。“9·11”恐怖袭击事件发生后,美国认识到推动情报共享的理念应不断更新。

基于此,美国警务情报共享改革经历了“犯罪情报共享———情报融合——— 情报透明”的历史演进历程。

1 犯罪情报共享

美国自 2001 年遭到“9·11”恐怖袭击后,深化了对执法机构犯罪情报能力的建设,并先后提出了《国 家犯罪情报共享计划 1.0》((2003 年)和《国家犯罪情 报共享计划 2.0》 (2013 年)。乔治·布什总统在 2003 年的一次演讲中明确提出“犯罪情报共享是美国反恐 斗争中的一个重要工具。”至此美国决定通过犯罪情 报共享计划的实施实现国内犯罪情报资源的共享。 

1.1 《国家犯罪情报共享计划 1.0》 [2] 

《国家犯罪 情报共享计划 1.0》由美国司法部在“9·11”事件发生两年后提出,该计划旨在通过美国警务机构的努力克服情报共享的障碍以避免类似悲剧再次发生。

它有两 个基本特点:

一是需要多方警种部门的配合协作参与; 

二是构建具体目标方案途径。

该计划主要包括三部分:情报工作组全球愿景、八项需求、二十八项指导性 建议。笔者对上述三部分内容通过梳理,认为美国犯罪 情报共享计划 1.0 版本对下述方面十分重视:

一是加强公民隐私保护、尊重个人基本权利。

二是强调安全保密,对情报共享公私部门及参与者严格审查并加强情报来源的安全保护。

三是完善规范化建设,细化操作流程并设置统一资质标准强化规范性。

四是明确组织成员分工,建立如定期报告等制度协调各方关系,推进了该计划的有力落实。

1.2 《国家犯罪情报共享计划 2.0》 [3]

该计划在颁 布实施十年之后,《国家犯罪情报共享计划 2.0》正式出台并对《计划 1》的实施情况进行了总结如下表1所 示。《国家犯罪情报共享计划 2.0 版》推动了美国犯罪 情报共享改革更进一步,这种进步主要体现在以下三 个方面: 

a.强化犯罪情报共享安全,全面严格审查共享机 构及相关参与人员。

b.更加重视公民隐私及个人基本权利保护,这种 保护同时体现在了情报人员培训教育之中。

c.明确犯罪情报共享工作架构,对美国犯罪情报管理层度、公共政策、计划流程、隐私安全及伙伴关系等方面描述十分清晰。

2 情报融合

《国家犯罪情报共享计划》实施以来,美国对于犯罪情报实现了从“烟囱”走向“融合”式的共享。但美国也逐渐认识到犯罪情报共享所带来的问题。从业务共享方面看,犯罪情报共享模式对于情报的共享过于单一,多源化共享程度不足。从机构协作上看,“情报滥享”的苗头凸显并有迸发之势。故“情报融合”理念和由美国国土安全部和司法部共同发起创建的美国情报融合中心应运而生。

表 1 《犯罪情报共享计划2.0》的关键维度与对策建议

关键维度

对策建议

管理层度 (Manager)

理解计划内相关角色

管理者支持推进该计划

完善保障并构建计划实施的蓝图

执行机构向管理者汇报建议的推行情况

犯罪情报协调委员会告知计划的关键及核心

公共政策 (Policy)

遵循公众权利保护原则

开展情报共享活动遵循联邦法律法规

推动制定并实施新的法律规范支持情报共享

隐私安全 (Privacy)

宏观上强化认识

技术层面上完善安全隐私实时保护

遵循犯罪情报关系协调委员会制定的原则规范

伙伴关系 (Partner)

组织内人员积极参与

继续发展和完善相关伙伴关系

构建与情报融合中心的相关合作伙伴关系

计划流程 (Process)

理解犯罪情报共享计划

深化并继续加强犯罪预防

所有执法机构积极参与共享流程

认识信息化分析软硬件工具价值并合理运用

对于威胁国家安全的相关可疑行动建立相应程序

情报共享针对突发事件发挥情报的侦查公告功能 中央联邦和地方各自州情报执法机构的伙伴关系继续加强情报共享参与者应学识渊博并对于犯罪情报的发展视野广阔

技术规范 (Standard)

标准制定因素明确可行

制定国家大情报模式共享标准 执法部门及其人员运用技术手段消除威胁

教育培训 (Training)

针对突发事件及威胁风险开展专题培训 强化接受情报流程与隐私培训的领导力度 对情报共享机构及其人员即时开展专业及知识技能培训

 

美国情报融合中心是实体机构,通过富有效果和效率地交换信息和情报,使资源效用最大化,构建集体化作业机制,具有融合多源数据以提高打击犯罪和反恐的能力[4]。其主要目的是提升联邦政府层面上( 如 联邦调查局、中央情报局、司法部、美国军队等)、州 级、地方政府相互之间信息分享能力[5]。

情报融合中心通过两个或更多机构为之提供资源、专家和信息的协作性努力,使得侦测、防范、调查和对犯罪和恐怖行 为反应等能力最大化,而融合( fusion) 是指把信息和情报转变为能付诸实施的知识[6]。一旦威胁或者犯罪苗头被识别,根据预测在符合情报融合中心或部门政策(包括州和联邦政府隐私法律和要求)的前提下,威胁所涉及的地区及各州和联邦就可以实现情报信息的交互共享。 

美国情报融合中心的作用是收集、整合、分析和重 新分配事件信息,它是代表国家国土安全的重要方面, 这一说法主要基于以下几点:

a.情报和情报过程在预防恐怖袭击中起着至关重要的作用 

b.必须融合更广泛的包括非传统来源数据,打造更全面的威胁情况图。 

c.州、地方和部落执法机关和公共机构都有独特的地位,可以观察和收集可能的信息。 

d.融合活动发生在联邦层级以下,可以造福于国家和当地社区,也许对别的国家也有好处。 

美国情报融合中心代表着新的情报结构,所创建的情报融合中心不仅改变了执法情报单位组织功能, 通过融合中心大多数州、地方和部落执法机构(SLTLE)还可以相互了解并互动,情报融合开启了执法情 报演变的新篇章。

3 情报透明

“情报融合”理念和美国情报融合中心的建立解决了犯罪情报共享模式下的相关难题,多源化的情报共享模式及从美国各州到联邦所建立的新的情报结构 理顺了美国情报共享的脉络。但2013 年发生的斯诺登事件又将美国情报共享中的安全性问题推上了风口浪尖[7]。 

2015 年 10 月 27 日,美国国家情报局局长办公厅 发布了美国情报透明度原则实施计划。美国情报界提出的情报透明度原则旨在以公开的方式提供情报信息促进决策,从而增强公众对情报活动的理解,使公众明确泄露情报信息对国家及公众的巨大危害进而促进公众继续保护本国的情报信息。 

美国的情报透明度原则并未修改或取代适用的法律、行政命令、国家安全信息分类和指令(包括 13526 号行政命令—美国《国家安全信息保密》行政命令), 相反该原则进一步阐述了情报界的要素及情报界成员在实施这些权力和要求时应遵循的一般规范。 

美国实施该计划时将情报界优先事项设定为透明度,并将原则转化为具体、可衡量的举措。美国情报界 将在透明度原则实施计划指导下采取如下举措:

1)提供适当的透明环境以此增强公众对下列举措的理解: 

a.美国情报界的任务使命和所做的工作(包括其 结构和有效性)。 

b.管理美国情报界活动的法律、指令、权限和政策。

c.在合法和监督框架之下确保美国情报活动是按照适用的规则进行的。

2)通过授权渠道公开、积极、主动提供情报信息, 包括采取肯定步骤:

a.在公共利益事项上及时提供情报透明度。

b.准备好充分清晰的背景情报信息,使其易于理解。

c.使公众可以通过使用一系列新技术构建新的通信渠道实现情报的获取。

d.与利益攸关方进行沟通,更好地了解不同的观点并做出有效的解释。

e.在特定的情形下描述解释情报信息无法公开的 原因。 

3)对有关未经授权的情报来源、方法和活动的信息进行保护,确保情报界的专业工作人员始终兢兢业业的履行职责: 

a.只对那些如果未经授权披露可能会给国家安全导致可识别或可描述巨大损害的情报信息进行分类 

b.不要将情报信息分类为隐瞒违法行为、低效率 行为或行政错误行为

c.通过部分标记或者类似手段(如已分类和未分类信息)对情报区分 

d.在进行分类确定时尽可能地考虑公共利益,必要时对于提供情报信息的人员进行保护,从而保持情报来源的有效性。对于情报界及情报机构工作人员的 安全、对于国家的安全也要注意保护。 

4)在符合法律、行政命令和指令适用的前提下, 协调情报界各角色之间的关系,对于情报资源、流程和政策也要进行协调,以支持这些原则的有力实施。需值得注意的透明度通常涉及诸多隐私问题,因而在原则上应按照情报界要素的指导对实施原则进行必要的修改,其潜在的举措包括:

a.明确界定透明度角色和责任。涉及到透明度问题时情报界元素往往有着有自己的内部组织和流程。透明度决定通常涉及公民自由和隐私、信息管理、信息社会政治和公共事务。虽然办公室努力提供透明度, 但大多却并未明确在何种范围之内。因此,明确澄清和调整情报透明办公室角色和责任是必要的。 

b.制定透明度政策和程序。透明度的不同方面反映在一系列的情报界政策和程序中。这些政策和程序 与“原则”相一致很重要。另外,目前参与透明度决定的各个办事处可能有现行程序并与其他情报界元素的对应者有相互排斥和交互的地方,因此要求建立可重复的过程,精简和更新机构间的流程,以确保整合和精简情报界内相关办事处的投入元素。

c.建立情报透明度委员会。构建由情报界元素的透明度官员组成透明度委员会。理事会应作为一个机构间确定协调和促进关键问题解决的机构,它可以审 查工作进度并定期更新指导情报透明度原则计划的实施。

4 启示与借鉴

美国情报共享历经“犯罪情报共享———情报融 合———情报透明”三个阶段并取得了显著的成果,每一次的发展变革相较上一阶段都是一次范围更广力度更强的一次革新。

反观我国公安情报共享仍面临些许难题,需要在以下方面不断努力: 

4.1 打造情报共享战略框架 

美国《国家犯罪情报 共享计划 1.0》和《国家犯罪情报共享计划 2.0》都着眼强化情报共享的顶层制度及情报共享战略框架设计。我国公安情报共享受制于传统的行政体制的影响,以传统公安机关情报部门行政命令为依托,对于基于情报共享的内部规范化建设及重视程度亟待加强。

4.2 制定情报共享隐私政策与标准

情报活动和情报共享中公民个人的权利与隐私问题是困扰各国的大难题。而“情报透明”理念提出的情报活动及情报 要素中公民优先知悉事项(即透明度)则一定程度上解决了这个问题,它强化了公众对情报活动的理解,使公众明确泄露情报信息对国家及公众的巨大危害。我国情报部门也可以借鉴相应举措建立情报透明度委员会并制定相关透明度政策,实现个人权利与国家利益的平衡保护。

4.3 理顺情报共享关系脉络 

从美国“犯罪情报共享”到“情报融合”,情报共享关系脉络得到了梳理。这两个阶段过度过程中,美国情报部门明确了和公民的个人伙伴关系,情报部门内部的协同合作关系也实 现了确立。为了实现多源化的情报共享和情报共享相 关主体间的良性互动,我国公安机关情报部门必须重 视构建情报共享关系脉络。

4.4 注重情报共享保密 

“犯罪情报共享”、“情报融合”、“情报透明”这三个阶段都重点强化了情报共享中的保密问题。情报共享中的障碍之一则在于其产 生的保密风险,因而在我国的公安情报共享改革中对 于这一问题也应强化认识,明确情报共享活动中的相关程序及各级情报部门的相应权限与责任,实现情报共享保密的权责统一。回顾美国情报共享发展历史,展望我国公安情报发展未来,四个启示仅展示了实现公安情报有效共享的努力方向,如何设计、实施还有待进一步深入研究。

参 考 文 献

[1] Bruijn H D.One fight, one team: The 9 /11 commission report onintelligence, fragmentation and information[J] .PublicAdminis -tration, 2006, 84(2):267-287. 

[2] National criminalIntelligence sharing plan version1.0[EB /OL] . https://it.ojp.gov/documents/National_Criminal_Intelligence_Sharing_Plan.pdf, 2003-10. 

[3] National criminalIntelligence sharing plan version2.0[EB /OL] . http://it.ojp.gov/gist/150/National - Criminal - Intelligence - Sharing-Plan-Version-2-0, 2013-10-16. 

[4] 张家年.情报融合中心:美国情报共享实践及启示[J] . 图书情 报工作, 2015(13):87-95. 

[5] Wikipedia.Fusion center[EB /OL] .(2015-04-06).http: //

en.wikipedia.org/wiki/Fusion_center 

[6] Office of Justice Program.Fusion center guidelines[EB /OL] . (2015-04-03).https: //it.ojp.gov/documents /fusion_center_

guidelines_law_enforcement.pdf 

[7] 张 驰,周西平. 从美国情报共享经验看公安情报改革方向 [ J] . 图书馆学研究, 2017(6):97-101, 96. 

[8] 白海将,田华伟,李俊蕙.美国联邦调查局反恐情报共享机制 分析及启示[ J] .情报杂志, 2015, 34(4):8-12, 7.

文章来源:《情报杂志》2018年3月37卷第3期

作者简介:

张鹏(ORCID:0000-0002-9805-2743),男, 1994 年生,硕士研究生,研究方向:公安情报学;

周西平(ORCID:0000-0002-0226- 9658),女, 1966 年生,副教授,研究方向:公安情报分析、情报分析心理学。

本文源自微信公众号:丁爸 情报分析师的工具箱

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